作者：陳宏光  

內(nèi)容提要：行政復(fù)議在形式上是一種具體行政行為；在本質(zhì)上是一種行政監(jiān)督法律制度；在方法上是一種行政救濟(jì)的法律途經(jīng)；在程序上是一種按行政處分司法體制運(yùn)行的程序規(guī)則。

關(guān)鍵詞：行政復(fù)議　法律性質(zhì)

行政復(fù)議具有行政行為的基本法律特征。認(rèn)識(shí)和確定行政復(fù)議的性質(zhì)，有助于發(fā)展和完善行政復(fù)議制度，保障行政復(fù)議職能的正確發(fā)揮和行政復(fù)議活動(dòng)的正確運(yùn)行。筆者認(rèn)為，行政復(fù)議在形式上是一種具體行政行為；在本質(zhì)上是一種行政監(jiān)督法律制度；在方法上是一種行政救濟(jì)的法律途徑；在程序上是一種按行政司法程序運(yùn)行的程序規(guī)則。

（一）行政復(fù)議是一種特殊的具體行政行為

行政復(fù)議具有行政行為的基本法律特征。行政行為是行政主體依法行使行政權(quán)力所實(shí)施的具有法律意義、產(chǎn)生法律效果的行為。其基本構(gòu)成要素是：1、行政行為是行政主體的行為。行政主體包括行使行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織。行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政復(fù)議機(jī)構(gòu)都是國家行政機(jī)關(guān)。2、權(quán)力要素。行政行為是運(yùn)用行政權(quán)力所為的行政行為，行政權(quán)力的存在與運(yùn)用是行政行為形成的條件。行政復(fù)議職能是行政復(fù)議機(jī)關(guān)享有的行政權(quán)力的具體表現(xiàn)形式。3、法律要素。行政行為能夠形成行政法上的權(quán)利和義務(wù)。行政復(fù)議決定對(duì)作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人都能夠產(chǎn)生法律效果。具體行政行為是行政主體針對(duì)特定的對(duì)象和事項(xiàng)實(shí)施的管理活動(dòng)。行政復(fù)議則是行政復(fù)議機(jī)關(guān)以特定的具體行政行為作為審查對(duì)象的一種具體行政行為。并且，在行政訴訟中，行政復(fù)議作為具體行政行為的一種類型，受到人民法院的司法審查。因此，行政復(fù)議在形式上是依附于具體行政行為而存在的，并以此作為最基本的法律屬性。

盡管行政復(fù)議是具體行政行為的有機(jī)組成部分，但行政復(fù)議與一般具體行政行為的差別還是比較明顯的：首先，行政行為的啟動(dòng)者不同。行政復(fù)議的提起人是行政相對(duì)人，公民、法人和其他組織申請(qǐng)行為是引起行政復(fù)議的前奏，沒有復(fù)議申請(qǐng)就沒有行政復(fù)議行為，行政機(jī)關(guān)主動(dòng)對(duì)違法和不當(dāng)?shù)木唧w行政行為的審查與糾正，不是行政復(fù)議行為。行政復(fù)議活動(dòng)是行政復(fù)議機(jī)關(guān)與作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人等行政法主體共同完成的活動(dòng)。一般具體行政行為通常是行政機(jī)關(guān)單方意思表示的行為，不需要行政相對(duì)人的意思表示即產(chǎn)生相應(yīng)的法律效力。當(dāng)然在具體行政行為中也有其他依申請(qǐng)的行政行為，如行政許可。但這兩者的期望值也不同，申請(qǐng)行政復(fù)議的目的是維護(hù)或者保障權(quán)益，申請(qǐng)行政許可的目的是獲得或者確認(rèn)權(quán)益。其次，行政行為的職能不同。一般具體行政行為通常是執(zhí)行法律的行為，即法律規(guī)范的規(guī)定直接適用于行政相對(duì)人的活動(dòng)。行政復(fù)議行為是對(duì)具體行政行為進(jìn)行事后救濟(jì)的活動(dòng)，目的在于解決因行政執(zhí)法而產(chǎn)生的糾紛。最后，行政主體的法律地位不同。一般具體行政行為的實(shí)施機(jī)關(guān)通常以“執(zhí)法者”的身份直接與行政相對(duì)人形成法律關(guān)系。行政復(fù)議機(jī)關(guān)則以“裁判者”的身份居間裁判行政相對(duì)人與作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)發(fā)生的行政糾紛。

（二）行政復(fù)議是一種特殊的行政監(jiān)督法律制度

行政復(fù)議是我國行政法制監(jiān)督體系中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。權(quán)力的運(yùn)行必須受到法治的監(jiān)督，行政權(quán)力的享有和行使除了受到來自行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)之外的監(jiān)督，行政管理的國家性和執(zhí)行性的特點(diǎn)決定了行使行政權(quán)的國家行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部必須建立和完善自律性的監(jiān)督機(jī)制，以保障行政管理活動(dòng)沿著法治的軌道運(yùn)行。這種自我調(diào)控的監(jiān)督機(jī)制在行政法上稱為行政監(jiān)督。在我國行政法制監(jiān)督體系中，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督有上下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政監(jiān)督，和專門行政機(jī)關(guān)之間實(shí)施的行政監(jiān)督。上下級(jí)行政監(jiān)督是建立在行政隸屬關(guān)系的基礎(chǔ)上，是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)所屬下級(jí)行政機(jī)關(guān)違法或不當(dāng)?shù)男姓袨樾惺剐姓O(jiān)督權(quán)。行政復(fù)議的監(jiān)督就是這種類型的監(jiān)督，也是行政復(fù)議法規(guī)定的一種監(jiān)督機(jī)制。專門的行政監(jiān)督是指國家行政系統(tǒng)中專司行政監(jiān)督的行政機(jī)關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施的監(jiān)督，如行政監(jiān)督法規(guī)定的行政監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督。層級(jí)行政監(jiān)督和專門行政監(jiān)督構(gòu)成了文化行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)，共同把行政機(jī)關(guān)的違法或不當(dāng)?shù)男姓袨橛枰猿C正并恢復(fù)到合法的狀態(tài)，從這個(gè)意義上講，行政復(fù)議是一種行政監(jiān)督活動(dòng)。

行政復(fù)議具有行政監(jiān)督的屬性，但不能等同于行政組織法規(guī)定的依職權(quán)實(shí)施的一般行政監(jiān)督。設(shè)定行政復(fù)議的監(jiān)督機(jī)制實(shí)質(zhì)上是行政復(fù)議法將層級(jí)監(jiān)督中尤其是行政相對(duì)人的申訴權(quán)行使這種特定形式制度化、專門化、規(guī)范化、法律化。依據(jù)行政組織法規(guī)定的職權(quán)建立的各項(xiàng)行政監(jiān)督制度，其職能具有主動(dòng)性，其形式具有多樣性。例如《安徽省行政執(zhí)法監(jiān)督條例》規(guī)定的監(jiān)督工作制度有：規(guī)范性文件備案制度；委托行政執(zhí)法備案制度；行政執(zhí)法人員資格認(rèn)定和持證執(zhí)法督察制度；行政爭(zhēng)議協(xié)調(diào)制度；行政執(zhí)法統(tǒng)計(jì)制度和行政執(zhí)法責(zé)任制度等。盡管一般行政監(jiān)督權(quán)的存在可以為行政復(fù)議的存在提供可能和條件，甚至可以為行政復(fù)議奠定基礎(chǔ)，但是行政復(fù)議權(quán)力運(yùn)作和程序的設(shè)置有其特殊性，有別于一般行政監(jiān)督，因此，行政復(fù)議的性質(zhì)是一種特殊的行政監(jiān)督。

（三）行政復(fù)議是一種行政救濟(jì)的法律途徑

行政救濟(jì)是國家行政機(jī)關(guān)通過解決行政爭(zhēng)議，制止和矯正違法和不當(dāng)?shù)男姓謾?quán)行為，從而使行政相對(duì)人的合法權(quán)益得到補(bǔ)救的法律制度。行政救濟(jì)是對(duì)行政權(quán)力所產(chǎn)生的消極后果的法律補(bǔ)救，是行政相對(duì)人受到行政機(jī)關(guān)不法侵害時(shí)享有的保障途徑和救濟(jì)手段。我國行政救濟(jì)的主要法律制度有行政復(fù)議、行政訴訟和行政賠償。建立行政復(fù)議制度不僅要求行政機(jī)關(guān)通過發(fā)揮監(jiān)督職能糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，而且?duì)合法權(quán)益受到侵害的行政相對(duì)人給予充分有效的補(bǔ)救。依法行政原則要求行政權(quán)力的確立和行使必須有憲法和法律的依據(jù)，同時(shí)，行政權(quán)力的運(yùn)行不得損害公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。然而在行政管理活動(dòng)中，由于各種主客觀原因，行政主體和行政相對(duì)人不對(duì)等法律地位，使得行政主體實(shí)際存在侵犯行政相對(duì)人合法權(quán)益的現(xiàn)實(shí)可能性。因此，建立行政復(fù)議救濟(jì)制度具體設(shè)定排除行政侵權(quán)行為的救濟(jì)途徑、方法和手段，用法律的力量約束和控制行政權(quán)力，制止和糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，恢?fù)和補(bǔ)救被侵害的行政相對(duì)人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)“有權(quán)力行使就有法律救濟(jì)”的法治思想。

（四）行政復(fù)議是一種兼有司法特點(diǎn)的行政裁判制度

行政復(fù)議機(jī)關(guān)以第三人的身份主持解決因具體行政行為引起的行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的行政糾紛。在行政法學(xué)上，行政復(fù)議屬于行政司法的范疇。所謂行政司法，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理中以裁判者的身份，按照特定的法律程序（準(zhǔn)司法程序），依法解決行政糾紛或特定民事糾紛的活動(dòng)。為了保證行政復(fù)議的客觀公正，行政復(fù)議在程序設(shè)定上借鑒了一定的司法規(guī)則，因此，行政復(fù)議的程序又稱行政司法程序或準(zhǔn)司法程序。但是行政復(fù)議的制度畢竟是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督制度，它與司法機(jī)關(guān)的行政審判活動(dòng)有本質(zhì)的區(qū)別，行政復(fù)議機(jī)關(guān)審查具體行政行為的活動(dòng)是行政機(jī)關(guān)的職能活動(dòng)，是上下級(jí)監(jiān)督的形式，其適用的程序雖有司法的特點(diǎn)，但仍然是行政程序的性質(zhì)。因此，行政復(fù)議行為從本質(zhì)上講，是對(duì)具體行政行為合法性和合理性進(jìn)行裁判的具體行政行為。

注：本文曾發(fā)表于《法學(xué)雜志》。